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學者地方為政績零地價出讓工業用地推高房價

  當時我非常奇怪，為什麼要這麼搞？2003、2004年的時候，制造業給政府交的稅主要是兩塊兒，一是增值稅，但央地分成地方政府隻能拿25%，中央返還一部分後這幾年地方政府能拿到30%~35%；二是所得稅，原來都歸地方，2002年後中央拿走50%，2003年後拿走60%，這之後地方隻有40%左右的所得稅。另外地方政府為瞭招商引資，除瞭工業用地價格很低以外，所得稅一般都是減免的。前三年前五年免，後面兩年減半，五年之後企業未必還在，這幾年也有很多所得稅十年減免的情況。

  日報：另外一個重要的扭曲，是土地出讓規模。地方政府有動力約束居住用地供應，以推高價格，但放大工業用地出讓規模。這樣造成工業用地和居住用地規模的扭曲？

  陶然：是，這就是問題。我們進行簡單的國際比較，在日本、韓國或中國臺灣，制造業發展也能帶來服務業的溢出，但因為土地私有，任何一個制造廠商要在城市周圍地區進行投資，即使符合規劃，也一定要和私人土地所有者進行談判。制造業用地的價格絕對不會低於、一定會至少等於或一般大於農業用地的價值。不像中國這樣是制造業用地零地價或負地價。制造業用地者與農民談判後，還需要自己把基礎設施做好。

  商住用地高地價與工業用地零地價

  我當時就問嘉興當地政府的一位幹部，你們為什麼費這麼大勁幹這個事情(出讓工業用地招商引資，要低價征收農民的土地、未來肯定會帶來一系列社會穩定的壓力，很多時候還要污染環境)？他兩句話點破瞭這個問題的實質，讓我茅塞頓開。首先，各個地方都在搞招商引資，你去搞還能招到，獲得部分財政收入，如果你不搞，不去招商引資，連稅源都沒有。但這個原因其實也並不那麼重要，如果招來，虧瞭，不合算，也是沒有必要的。更重要的是第二點，對一個地區來說，除瞭一些特大城市外，沒有制造業發展，就不會有對服務業的需求，而服務業，能夠帶來100%歸地方的營業稅和全部歸地方政府控制的商住用地土地出讓金，換句話說，地方政府看重的是制造業對服務業的溢出效應，而在中國，地方政府可以完全內部化制造業對服務業的外部效應。

  日報：因為政府對土地的壟斷，這種溢出效應，也就是居住用地的土地出讓金，都被地方政府獲得瞭。根據官方數據，2000~2012年累計的土地出讓金規模在16萬億元左右。

  與此同時，中國未來10~15年，如果措施得當，完全可以安排4億~4.5億農民工及其傢屬進入城市實現永久定居，這就需要至少1億~1.5億套住房，此外，城市也有少部分居民需要購買新房或者改善性住房，這裡面，前述工業用地轉商住用地可以解決一部分，但另一部分，尤其是在作為人口主要流入地的、沿海地區的各級別城市，還不得不進行一些擴張來給這些人口提供住宅和生活用地。我認為，未來這些新擴張的過程中，政府一定要摒棄目前這種征地-基礎設施建設-商住用地招拍掛的模式。而是要允許城市郊區的農民，在給政府交納一定的基礎設施和公共服務用地作為置換的基礎上，把剩餘的土地開發權直接授予村集體和村民進行開發，首先是允許本地城郊農民給外來農民工和城市低收入群體蓋出租房。

http://d4.sina.com.cn/pfpghc/07ce8c1841894685be434d44a0428f64.gif

  陶然：在日本，服務業用地所有者享受瞭制造業用地出讓的好處，但是這個好處大部分被服務業用地原所有者所享有，日本政府隻是在服務業用地上抽取個人所得稅。在中國，制造業帶動服務業發展，政府再來出讓服務業用地，商住用地的增值收益全部被地方政府拿走。正如此，地方政府才肯在制造業用地上無底線殺價，低到邊際成本與邊際收益幾乎持平。

  整體來說，要收縮工業用地，逐漸轉化為商住用地。不存在未來增量的問題。把工業用地不斷縮小，轉化為商住用地。

  日報：你一直講地方政府的"理性"。在工業用地轉商住用地的問題上，地方政府是否有理性的動力？

  剩下的工業用地，要用好的方式集約利用，比如單層廠房蓋成雙層多層，讓廠商實現無成本搬遷。這方面浙江一些地市有一些經驗，值得借鑒。空出來的地就可以轉化為商住。

  這背後，是中國過去多年工業用地出讓與商品房用地出讓的扭曲。無論在土地出讓方式、出讓價格、出讓規模，均存在差異。地方政府為瞭招商引資，往往低價甚至零地價、負地價出讓工業用地，但卻高地價出讓商品房用地。這背後是工業和房地產業不同的稅收機制，以及工業的跨區域競爭。

  日報：你說的建議是未來應該采取的改革措施，我想問，如果沒有大的制度調整，在現有框架下，能否實現存量工業用地盤活，以及工業和居住用地比價調整？

內容來自sina新聞

  日報：上面談的是工業用地的存量盤活問題。從增量上，未來如何實現比價調整？

  陶然：這就是問題。現在學界一個公認的解釋是說為瞭搞政績，雖然經濟上不劃算，但政治上卻能夠得到提拔。我們做過很多研究，也在進一步做研究來討論這樣的觀點，中國實際上不存在一個按GDP考核來提拔的體制，誰GDP搞得高，誰就得到提拔。在中國，上級政府領導最大的權力就是用人、提拔幹部的權力，它是不可能把自己的這個關鍵權力交給一個自己控制不瞭也未必跟下級主要領導的能力或者努力密切相關而且數據可能被下級扭曲的GDP增長指標，我們的研究發現，政治網絡而不是GDP增長率決定瞭提拔，政績考核決定提拔的解釋很不合理，主要還是要尋求財政與經濟上的解釋。

  盤活存量工業用地

  陶然：這一問題有一些學者提過。先講一下背景，2003~2004年，我與浙江大學公共管理學院汪暉老師一起在浙江做財政與土地的調研。比如在浙江嘉興地區，工業用地的征地成本大概在2萬~3萬，基礎設施建設成本大概在5萬~7萬，這樣一畝地的整體成本在7萬~10萬。但地方政府在工業用地出讓的時候，土地出讓的價格等於或小於征地成本加上基礎設施的成本，也就是說，工業用地幾乎是零地價或負地價出讓。

  因為大傢最終會認識到，中國根本不缺土地，缺的隻是把土地利用好的體制和機制。如果通過有效的改革，可以把巨量的工業用地逐步轉化為商住用地，就有助於解決中國的高房價問題。當揭開這個"商住用地稀缺"的皇帝新裝以後，維持房地產高價的基礎認識就會崩塌。

  而日本政府做不到這點，因為兩邊兒都不歸政府。從經濟學上講，日本政府是不可能完全把制造業對服務業的溢出效應內部化。中國可以完全內部化，工業用地是地方政府來定價，服務業商住用地也是地方政府來定價，地方政府可以讓兩個價格拉開差距，無限傾斜。

  在日本、韓國、中國臺灣這樣的地方，一個城市化制造業發展起來後，也會帶動本地服務業的發展。商業、服務業有發展需求就會有房地產商要建住房，或商業投資者建大型商場，但那裡的房地產商和服務業投資者要用地，也必須要與相應地段的農民去談判買地，這樣，工業開發區附近地區那些用於商住用途土地的所有者，一般也是本地農民，成為制造業對服務業的溢出效應的主要享受者，這跟中國地方政府幾乎可以全部拿走商住用地收益有很大區別。

  這個房子暫時還不敢宣佈可以作為商品房直接入市，如果今天宣佈可以直接入市，那麼他們蓋的也會是農民工和低收入群體買不起的商品房，更糟糕的結果，今天宣佈集體建設用地入市，可能明天房地產價格就會大跌，房地產泡沫就會崩盤。集體建設用地入市顯然是一個方向，但要操作，必須有合理可行的政策措施，改革不是告訴我們彼岸是哪裡，而是告訴我們如何更有效果地、更低成本地到達彼岸，否則往往會欲速則不達。

  日報：你說的這一機制如何實現？

  所以地方政府作為區域競爭者，還是非常精明的理性人。理性體現在，地方政府知道，工業用地虧損的錢，可以從服務業和商住用地土地出讓金上撈回來。想想一個地方，地級市、縣級市，如果沒有制造業，哪裡能有服務業、房地產和商住用地的需求？

  日報：另外一個區別是，這些國傢和地區，土地出讓的收益都被居民部門獲取，這主要是用於消費；而中國地方政府得到土地出讓金，大部分用於投資，這扭曲瞭中國的投資、消費結構，也是中國經濟結構扭曲的重要根源。

  陶然：上述措施意味著，地方政府需要逐漸淡出既有的土地財政、土地金融模式。這也正是改革阻力所在。但我想強調指出，當前的模式敗象已現，如果還要繼續搞下去，不出幾年就會帶來大規模房地產泡沫破裂，地方財政崩盤，金融危機乃至全面經濟危機。那時候就不是地方政府減少收入的問題瞭，而是整個社會穩定和中國能否順利實現現代化的問題瞭。這一點，應該成為討論是否要推動改革的基礎出發點。

  再以工業用地為例，2006~2007年，中央政府發現地方政府在大規模協議供應工業用地招商引資，開發區建設過熱之後，就提出工業用地一律要用招拍掛的方式出讓。但地方政府執行這個政策時，一般就是僅做個樣子，搞所謂的"定向招拍掛"。在每一塊地上，限定很多條件，最後隻有一傢符合條件，出讓金的價格有的還是很低；或表面很高，然後投資到位後，再全部或部分返還。你就可以看出來，上有政策，下有對策，而下面采取這個對策，就是這種發展模式下地方政府為招商引資並獲得制造業部分稅收以及制造業對商住用地溢出效應的必然結果。不像前面討論的那樣推動實質性的改革，就不可能真正改變地方政府的行為，不可能扭轉地方政府的扭曲激勵。

  [中國根本不缺地，拿中國缺地來說房地產價格高，這是非常錯誤的觀點。你看看中國大批工業開發區所占用的土地，就知道問題所在瞭]

  日報：這次三中全會文件，是第一次直接提到工業用地和商住用地的比價調整。先不看未來，我想問，已有的工業用地存量的規模已經很大，如此浪費，不夠集約，是否存在已有工業用地調整為商住用地的問題，也就是盤活存量工業用地？

  陶然：當然存在這種可能。因為過去的結構非常扭曲，這種扭曲的結構意味著，如果能化解扭曲，能夠提高土地利用效率，就可以創造出財政收入，就可以帶來經濟增長和推動農民工定居，也可以帶來中國經濟長期向依靠內需的正確方向回歸。

  但問題還是要更復雜一些。這裡的關鍵在於，很多二三線城市，尤其是內地大規模建設開發區，占瞭大面積耕地。很多內地地區，由於2009年以後的財政和信貸刺激政策，這些地區房地產也已經出現瞭嚴重的泡沫化，商品房空置率非常高，工業開發區也很少有企業進去。在這些地方，要把工業用地轉為商住用地很難，空間不大，因為商品房本身已經嚴重供給過剩。

  而在沿海的各級城市，從特大城市北京、上海、廣州、深圳到其他各個級別的大中小城市，應該說還是有空間的。這些沿海城市，吸納瞭不少內地的流動人口，但在中國當前模式下，也都無一例外地面臨著工業用地規模過大、商住用地供給嚴重不足的問題。

  我建議，要在沿海地區，在人口流入、房地產供給還不那麼過剩的地方，要逐年把工業用地轉化為商住用地。首先是要逐年轉化，一定要慢。因為在沿海地區的各個級別城市也有嚴重的房地產泡沫，如果處理不當，房地產市場很可能會崩盤。

  陶然：是。全球各國，工業用地平均占比一般是城市用地的10%~15%，而我們國傢在城市化過程中，工業用地達40%~50%，主要用來建開發區，還有10%~15%用來做基礎設施，剩下的隻有30%~40%是搞居住，其他國傢都是60%~70%用來搞住宅和服務業，主要是住宅。

  日報：有人說是政績，即不是稅收，而是做大GDP等問題。但地方政府這樣出讓工業用地究竟是為瞭什麼？

  陶然：隨著城市擴張，原有很多工業用地有瞭商業用地的價值。如果采取合理的改革政策，推動地方政府進行這種盤活和轉化，地方政府可以收取兩筆錢，首先是工業用地轉商住用地中間有土地出讓金的差價，工業用地出讓後，是已經給瞭制造業投資者50年使用權的，但政府有規劃權，可以修改規劃，所以就可以與制造業用地者談判進行增值收益分享。如果政府不與利益相關方分享任何增值收益，也是不可行的。總之政府一定要分享增值收益，但修改規劃的主動權在地方政府，地方政府可以拿到工業轉商住用地增值的大部分。其次，工業轉變為商住業用地後，商業、住宅地產的建設和銷售過程中可以產生各種稅收，包括營業稅等多種稅費，這個是未來一筆大的收入。兩筆收入合起來，有助於地方政府從當前不可持續的土地財政模式中逐漸淡出，為將來過渡到新體制創造條件。

  當然，有些工業用地已經被污染，是否適合轉還要另外考慮。

  增量如何改革

  中國人民大學經濟學院教授、國傢發展與戰略研究院副院長陶然多年前即提出中國工業用地出讓與商品房用地出讓的扭曲，並一直呼籲進行調整。三中全會決定此次明確提出調節工業用地和居住用地合理比價機制，記者就此專訪瞭陶然教授。

  陶然：現在我國城市建設用地擴張非常快，大部分用地都是工業用地。意味著以後就要在存量上做文章，總體來看，中國現在已經占用過多土地，如果可以實現彰化二水建地貸款有效的結構調整，除瞭少數公益和基礎設施項目外，政府基本上不用再征地，盤活存量基本就夠用瞭。

  此外，過去一級開發的標準是"三通一平"(水通、電通、路通和場地平整--編者註)，現在講"七通"、"十通一平"，地方政府現在對工業用地的成本補貼越來越高。如果從全國平均來看，征地補償加上基礎設施成本，工業用地地價真的是零地價或負地價。各個地方可能不一樣，有的地方一畝地能虧十幾萬、二十萬。這似乎完全無法理解。

  十八屆三中全會決定明確提出，要"建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格"。

  我們要大規模收縮工業用地，現在工業用地的面積，中國永遠也用不瞭那麼多。現在工業用地的存量完全夠用瞭。我想再強調，工業用地不存在增量的問題，就是嚴格收縮的問題。

  第一財經日報：你在多年前即談到工業用地和居住用地的價格扭曲，來解釋房價泡沫，並以稅制、地方政府激勵機制、工業競爭等來談這一扭曲的根源。能否再談一下你是如何發現並提出這一問題的？

  所以，日本的商業服務業用地價格一般是制造業價格的兩倍。商住用地價格一般會高於制造業，但不會也不應高得離譜。因為根據日本規劃，隻要符合規劃要求，地主與開發商談判就可以增加供應。制造業用地價格也是如此。

  中國2002年左右，商用服務業用地價格與制造業用地價格也是2∶1，說實話，這個比例不太能算數，因為這裡的制造業用地的價格沒有扣除基礎設施和征地成本，隻是一個毛價格。但即使隻看毛價格，工業用地也就是商住用地價格的1/2，差得還不算太遠。但到瞭2010年，全國平均下來，商業服務業用地價格與制造業用地價格之比，是6∶1到8∶1，有的地方甚至是10∶1。10∶1還是毛價格，如果扣除征地成本和基礎設施，是零，那比例就是無窮大瞭。

  陶然：我的建議是，作為人口主要流入地的那些城市郊區的農民或村集體，與地方政府進行談判，村集體和村民給政府交納一部分公用設施用地，比如50%，比如其中政府拿30%做基礎設施，水路電、公立學校和醫院等，另外20%地方政府把地賣掉，覆蓋基礎設施的投入。剩下50%土地的開發權給農民，允許他們蓋出租房，出租屋還可以抽取一定出租所得稅，但是房子10~15年後可以上市交易。這樣既可以實現三中全會決定的"保障農民公平分享土地增值收益"，又可以不對房地產業產生大的沖擊，還解決瞭農民工的居住問題。

  對於存量小產權房，在補交一定土地出讓金或以公益事業用地進行置換，並通過改造達到一定基礎設施和規劃標準後，相應土地實現國有化，符合條件後逐步轉為大產權，地方政府對一定面積或套數以上住房抽取房產稅或出租屋收入所得稅。

  我這裡特別需要強調，上述改革措施，跟目前一些開始推行的留地安置措施，也有本質的區別。目前各地的留地安置措施，是給村集體留10%~15%的土地安置本村人，同時還可以開發其中部分獲利。在很多地區，這樣做的結果，是政府為瞭征到那85%~90%的土地，就去操縱村莊選舉，選出他們認為可以幫他們征地的人，然後以留用的10%~15%的土地作為經濟激勵，來讓村幹部幫助政府低價且順利地征到農民的土地。這種做法，不僅大部分農民得不到太多好處，而且還嚴重破壞瞭我國好不容易才發展出來的基層民主，並且很容易在地方造成農村基層政權黑社會化的局面。而我上面提出的"區段征收"措施，政府所要拿到的，就是村民願意無償放棄的基礎設施與公益事業用地，再加上一部分為建設這些基礎設施和公益事業建設融資的少部分土地(政府可以出賣後獲得資金來實現上述融資)，除此之外，政府不再多拿，而農民獲得剩餘土地開發權，政府拿地也是為瞭本地基礎設施與公共服務建設，有助於農民剩餘土地的增值，城中村和城郊村的農民才願意無償放棄部分土地給政府。在這種模式下，政府沒有拿地賺錢的激勵，就從運動員加裁判員變成瞭隻負責規劃和基礎設施建設的裁判員，也就不再會有激勵去幹預基層選舉，而農民得到更多的土地開發權，政府不再有激勵幹預基層民主後，村民就會更積極地參與村莊民主，真正實現村民自治，共享土地開發收益，基層政權黑社會化的局面就會得到全面扭轉。

  上述措施的好處還不止這些。采取上述改革措施，就可在政府不用投入過多資源建設保障性住房情況下，通過市場機制來解決大部分城市流動人口市民化過程中的住房問題，同時還兼顧瞭城郊村農民的財產權益。而通過城市規劃來控制開發節奏，上述改革也可避免改革措施對城市商品房房價造成過大沖擊，但同時也對投機者釋放"炒作沒有前途"的信號，之後政府就可以全面取消當前房地產調控政策。

  靠小修小補"提高工業用地價格"很難

  也正是如此，地方政府在制造業招商引資上面虧點錢，把企業爭過來，尤其是通過非稅收競爭的方式，比如壓低工業用地價格、放松勞工與環境管制等措施從其他地方競爭制造業投資，一方面很多成本是由包括失地農民、外來農民工和老百姓(健康)在內的全社會來承擔的；另一方面，地方政府將不僅能獲得制造業上那一點兒稅收，更重要的是制造業的發展會帶動服務業發展，服務業給地方政府帶來營業稅和商住用地出讓金。

  陶然：在當前體制之下，是不可能實現上述調整的。因為現在地方政府壟斷商住用土地出讓，就是要用"饑餓療法"來限量出售商住用地。中央要求地方多供商住用地，雖然提高商住用地的出讓面積，也會降低房價，對社會有利，但這樣做勢必會降低地方政府的土地出讓金收入，讓其壟斷利潤無法最大化。因此，這種簡單要求地方增加商住用地供給的政策措施不會奏效，因為它跟地方的財政激勵是不相容的。所以不改革目前的土地征收-出讓模式，是不會帶來什麼變化的，地方政府還是會持續采用"饑餓療法"。這是這個模式內在決定的，不是靠政府調整政策就可以決定的。

  中國根本不缺地，拿中國缺地來說房地產價格高，這是非常錯誤的觀點。你看看中國大批工業開發區所占用的土地，就知道問題所在瞭。還有不少官員乃至學者，動輒說不能給農民，尤其是城市郊區的農民更充分的地權，不能允許他們進入房地產開發，因為這樣會占用太多耕地，會亂套。我真不知道他們是怎麼想的，目前這種體制，地方政府大規模搞工業開發，零地價、負地價出讓工業用土地，是最浪費耕地資源的。對中國而言，房價問題與18億畝耕地保護的紅線一點關系都沒有，稍微有點常識就可以測算一下，要把城市人口，包括農民工以及他們的傢屬都安排下居住，需要用多少地？我們工業開發區的土地非常浪費，隻要收縮一半，就可以用來給大批人蓋房子住瞭，而且房價還不會這樣離譜。

  日報：你說的改革建議思路，也是會讓地方政府減少收入。這是否存在阻力？

  所以，中國城市這種工業用地和居住用地的結構是非常扭曲的，導致工業開發區占用土地過大，非常低效率，同時商住用地利用密度過高，人居環境惡劣，城市發展用瞭這麼多地，老百姓還沒有得到好處，還要支付高房價在惡劣的居住環境下居住，確實是非常誇張的。

  中國投資消費結構緣何更扭曲

  前面提出的改革方案，其實也是一個如何實現理想目標的過渡性改革方案。比如，在城市擴張後需要新增商住用地的部分，實現賦予城郊村、城中村居民部分土地開發權的區段征收，由本地農民來給外來農民蓋出租房，這些建設本身就會給政府增加不少稅收，而且農民工及其傢庭成員實現定居之後，也會逐漸增加消費，提高中國的內需，給地方政府帶來長期的財源。

  此外，改革的關鍵性的配套措施是把過多的工業用地轉為商住用地，政府不僅可以收一部分土地差價，還可以收取建設過程中的大量稅費。前述工業用地轉性以及賦予城郊村農民出租屋開發權的兩方面措施結合，有助於消化目前我國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能，有助於化解地方政府的巨額存量債務。這些措施不僅可以逐步消解城市房地產泡沫，讓城市居民將其收入更多用於非住房消費，還可促進流動人口實現舉傢遷移，抑制城市中、低端勞動力工資的過快上漲。上述措施有助於流動人口子女實現城市公立學校就學，配合各省高考入學指標隨就學兒童人數的調整，也可以解決流動人口子女異地就學、升學的問題，從而實現戶籍改革的突破。上述改革措施將從多方面增加內需、促進經濟增長與社會和諧，為未來長期建立以財產稅和市政債為主體的地方公共財政體系贏得寶貴的轉軌期。



新聞來源http://tj.house.sina.com.cn/news/2014-01-06/08332566798.shtml

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